环境部 | 征求《关于加强土壤污染防治项目管理的通知》的意见
关于公开征求《关于加强土壤污染防治项目管理的通知(征求意见稿)》意见的通知
为贯彻落实《土壤污染防治专项资金管理办法》《关于加强生态环保资金管理 推动建立项目储备制度的通知》等要求,加强中央土壤污染防治专项资金支持项目管理,规范项目管理程序,提高资金的使用效益,我部研究起草了《关于加强土壤污染防治项目管理的通知(征求意见稿)》。现向社会公开征求意见。
各机关团体、企事业单位和个人均可提出意见和建议。有关意见请于2020年7月20日前书面反馈我部(电子版请同时发至联系人邮箱)。
联系人:生态环境部土壤生态环境司 崔轩、杨伟
地址:北京市东城区东长安街12号
邮编:100006
电话:(010)65645696、65645693
传真:(010)65645732
邮箱:turangguanlichu@mee.gov.cn
附件:
1.关于加强土壤污染防治项目管理的通知(征求意见稿)
2.《关于加强土壤污染防治项目管理的通知(征求意见稿)》编制说明
生态环境部办公厅
各省、自治区、直辖市生态环境厅(局)、财政厅(局),新疆生产建设兵团生态环境局、财政局:
《关于加强土壤污染防治项目管理的通知(征求意见稿)》编制说明
为加强中央土壤污染防治专项资金(以下简称土壤资金)支持项目的管理,规范项目管理程序,提高资金的使用效益,根据《土壤污染防治专项资金管理办法》《关于加强生态环保资金管理 推动建立项目储备制度的通知》等,我部研究起草了《关于加强土壤污染防治项目管理的通知》(以下简称《通知》)。有关情况说明如下:
一、背景
土壤污染防治项目,特别是土壤污染风险管控、修复项目是近年来的新兴事物,不同于传统的交通、水利等基建项目,也不同于传统的污水、大气治理等环保工程,主要是此类项目基本不形成固定资产,但项目实施不少又涉及开挖等传统土方工程。地方在项目实施中,很多套用基建项目管理程序,但实践中遇到难以立项等诸多问题。因此,有必要针对土壤污染防治项目的特点,明确和规范项目立项、实施、验收等管理要求,完善项目管理的制度体系,以进一步提升项目管理效率,提高土壤资金使用效益。
二、编制过程
2019年11月,我部系统研究了国家有关投资、政府采购管理等法律法规,发展改革、财政、农业农村、自然资源等部委关于项目管理的政策,以及湖南、广西、甘肃、南京、黄石等省、市土壤污染防治项目管理相关办法,在此基础上,草拟了项目管理文件。2020年1-6月,广泛听取意见并进行修改完善,包括召开两次座谈会听取部分地方生态环境部门和行业企业意见、征求相关研究机构意见、书面征求相关部门和地方生态环境部门意见等。
三、重点问题说明
(一)关于土壤资金支持项目类型
2019年财政部修订《土壤污染防治专项资金管理办法》,将地块调查及风险评估纳入支持范围,解决了地方反映土壤资金支持范围不包括调查、风险评估等前期工作,造成项目前期申报成本高等问题。
2020年,财政部和我部制定的《中央生态环境资金项目储备库入库指南(2020年)》(以下简称《项目入库指南》)把风险管控与修复方案编制项目纳入支持范围。
根据上述文件,《通知》明确土壤污染防治项目,是指土壤污染源头防控、土壤污染状况调查、土壤污染风险评估、风险管控与修复方案编制、风险管控、修复、土壤环境监管能力提升等项目类型。
(二)关于项目周期
土壤污染风险管控、修复项目周期通常在两年以上。而根据财政政策,连续结转两年及以上的,一律收回统筹安排,导致部分项目实施过程中出现收回资金再重新申请的现象。
《通知》规定风险管控、修复项目周期一般不超过三年;涉及地下水风险管控、修复的项目和涉及农用地安全利用的项目周期一般不超过五年;其他项目周期一般不超过两年。同时,《通知》根据《项目入库指南》,规定周期较长的项目可分年度、分批次安排资金予以支持,在首次安排资金支持时明确年度资金支持计划,在后续年份按计划优先安排资金,以避免一次性支持的资金因项目周期长而到期收回。
(三)关于项目单位
《通知》明确项目单位的职责和任务是:负责项目前期工作,申请纳入储备库,组织项目实施,委托开展效果评估。项目单位对项目建议书、可行性研究报告、初步设计或项目实施方案等文件的真实性负责。
目前,不少地方由生态环境部门作为项目单位。考虑到生态环境部门承担着土壤污染风险管控和修复效果评审的监管职责,如果作为项目单位,则存在既当裁判员又当运动员的问题。因此,《通知》规定项目单位原则上由地方人民政府或其指定的部门、单位承担。原则上项目立项批复单位、项目实施方案审查单位不得作为项目单位。
(四)关于项目的管理程序
土壤资金管理流程包括项目储备、资金下达、调度通报、监督检查、绩效评价等。
《通知》与现行资金管理要求相衔接,从项目管理角度,明确了项目申报、评估审核项目入库、确定年度支持项目、组织实施和进展调度、项目总结、报备项目档案等管理程序。
(五)关于项目申报
《通知》从加强资金使用管理的角度,明确项目单位申报项目应当编制项目实施方案,按照本省份有关规定,报送地方有关主管部门或者生态环境主管部门,对项目实施方案予以审查。
涉及固定资产投资的项目,通常由投资主管部门批复项目可行性研究报告。《通知》明确项目可行性研究报告及其批复可替代项目实施方案及审查意见。
《通知》要求项目实施方案应达到可行性研究报告的深度,主要是借鉴相关部委和有关地方的做法,并考虑了土壤污染防治项目的实际情况。
一是土壤项目的必要性相对比较容易判断。《项目入库指南》明确了准予入库的情形和不予入库的情形,对项目必要性进行了规定。
二是立项阶段要求土壤项目做到初步设计深度的必要性还有争议。实践中,因为土壤污染状况调查客观上存在不确定性,不少初步设计在施工中发现新问题而难以实施,不得不重新设计。此外,对于污染物类型复杂、修复难度大的项目,要通过小试、中试等论证技术路线的合理性。因此,业界不少专家建议由项目实施单位一并进行设计和施工。
(六)关于项目总结和报备项目档案
从项目实施完整性考虑,《通知》规定了项目总结和报备项目档案内容。
《通知》明确项目完成后要开展项目总结,总结报告要对项目实施过程进行回顾,评估实施内容是否与项目批复文件或者项目实施方案一致,项目是否达到预期成果。按照国家有关规定应当开展竣工验收的项目(如涉及固定资产投资的项目),总结报告应当附竣工验收情况。项目单位应当及时收集、整理项目各环节的文件资料,建立、健全项目档案,在上报项目总结报告同时,向省级生态环境主管部门报备项目档案。国家另有规定的,从其规定。
(七)关于项目财审
土壤污染风险管控、修复类项目尚处于起步阶段,目前尚无标准的定额或取费标准;而且不同污染地块,土壤及污染物和污染程度各不一样,也难以制定出统一的定额或取费标准,由此造成财政投资评审困难。
为此,《通知》规定:预算评审没有定额标准的,可以通过比价和询价等方式确定招标和采购的控制价。
(八)关于管理制度
地方反映,对风险管控、修复项目,项目单位普遍缺乏项目管理经验,建议鼓励采取工程总承包方式。
2019年,国家发展改革委、住房城乡建设部联合印发《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》,鼓励投资者在投资决策环节委托工程咨询单位提供综合性咨询服务,统筹考虑影响项目可行性的各种因素,增强决策论证的协调性。鼓励建设单位委托咨询单位提供招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等全过程咨询服务。
综合考虑,《通知》规定:风险管控、修复项目推行项目法人制、工程监理制。鼓励探索实行全过程工程咨询服务和工程总承包模式。
(九)关于项目的组织实施
土壤污染防治项目,特别是修复项目,涉及到立项批复、预算评审、安全生产、竣工财务决算、审计等多部门职责,协调工作量大。为此,《通知》要求各级地方生态环境部门要在当地政府的领导下,会同相关部门加强项目的组织和管理,项目实施中的有关情况和存在问题,应及时向当地政府报告。
编辑:他他,环评互联网
来源:生态环境部
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